国家林业局


国家林业局关于进一步做好当前退耕还林工作的通知

林退发〔2007〕58号

各有关省、自治区、直辖市林业厅（局），新疆生产建设兵团林业局：
党中央、国务院高度重视退耕还林工作。2006年春节期间，胡锦涛总书记在陕西省看望慰问干部群众时，到延安市安塞县沿河湾镇碟子沟村视察了退耕还林现场，就退耕还林工作嘱咐当地负责同志，要坚持不懈，巩固成果，争取经过一段时间的努力，使延安的山川更加秀美，农民的生活更加富裕。2007年春节期间，胡锦涛总书记在甘肃省看望慰问干部群众时，又视察了定西市响河梁退耕还林示范基地，看到远近山梁上都已种上树木，昔日的荒山正在改变模样，总书记十分欣慰。他对当地干部说，要下更大的气力，继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、防沙治沙等工作，努力遏制生态恶化趋势，实现人与自然和谐发展。总书记连续两年春节期间视察退耕还林工作，充分肯定了工程建设取得的成效，并对巩固成果、继续推进退耕还林工程建设作出了明确指示，是我们做好退耕还林工作的行动指南。温家宝总理对退耕还林工作多次作出重要指示，强调退耕还林要“巩固成果，确保质量，完善政策，稳步推进”。为深入贯彻落实胡锦涛总书记和温家宝总理的重要指示精神，全面推进退耕还林工作，现就有关工作通知如下：
一、提高认识，进一步增强做好退耕还林工作的责任感和使命感
退耕还林是党中央、国务院站在中华民族生存和发展的全局高度，为加强生态建设、维护生态安全、实现经济社会可持续发展而作出的一项重大战略决策。退耕还林工程经过8年的实施，已经取得了明显成效，得到了党中央、国务院和社会各界的高度评价。基层干部群众把退耕还林工程称为“最合民意的德政工程，最牵动人心的社会工程，影响最深远的生态工程”。总书记连续两年春节期间视察退耕还林工作，充分体现了党中央、国务院对退耕还林工作的高度重视，充分说明了退耕还林工作的重要性。各地要进一步深化认识，深刻领会做好退耕还林工作的重大现实意义和深远历史意义。
做好退耕还林工作，事关国家生态安全，事关新农村建设，事关社会和谐稳定，事关人民群众的根本利益，事关林业发展战略目标的实现，意义十分重大。作为工程实施的主管部门，各级林业主管部门担负着十分重大的历史责任。一定要进一步增强责任感和紧迫感，认真做好本职工作，不辜负党和人民的期望。要认真学习、深刻领会胡锦涛总书记的重要指示精神，把思想统一到总书记的要求上来，开拓创新，下更大的力气，巩固和发展退耕还林成果，坚持不懈地做好退耕还林的各项工作，为促进现代林业建设做出更大的贡献。
二、大力加强补植补造和抚育管护，全面提升工程建设的森林质量
退耕还林的补植补造工作必须常抓不懈。从全国核查结果看，目前各地历年完成造林任务需要补植补造的面积在10%左右。特别是2006年以来，一些工程省区灾情严重，退耕还林已有的建设成果损失较大。各地要克服困难，抢抓春季造林时节，组织做好补植补造工作。要全面掌握需要补植补造的具体数量和地块，周密安排，将补植补造任务落实到山头地块，落实到退耕农户；要抓紧做好种苗准备工作，确保种苗供应的数量、质量和品种；要加强补植补造工作的指导服务和检查监督。要切实通过补植补造，全面提高退耕还林工程的造林成活与保存率。
“三分造，七分管”。当前已经形成的退耕还林成果绝大多数还处于幼林和未成林阶段，工程区大多自然条件差，许多地区常年干旱。同时，随着工程区植被的迅速恢复，病虫鼠兔害问题随之加剧，森林防火任务也加重，抚育管护工作更加重要。各地一定要克服种种困难，切实把抚育管护工作落实到位：一要建立健全管护制度，创新管护机制。进一步明确管护责任，在明确林地权属的基础上，按照“谁退耕、谁管护、谁受益”的要求，将政策补助与管护成效挂钩，加大对退耕还林合同和责任书执行情况的检查监督力度。完善责任追究办法，不断创新管护机制，确保管护成效。二要分类指导，搞好幼林抚育。对生态脆弱、坡度大的造林地块，抚育时不能造成新的水土流失；对相对平缓的造林地块，允许采取林药、林草间种等模式，提高农民抚育管护的积极性。对经济林要在不影响生态效果的前提下及时实施除草、追肥、修枝、嫁接等抚育作业，确保实现预期效益。三要抓好森林火灾和病虫鼠兔害防治工作。把退耕还林的防火和病虫鼠兔害防治纳入当地森林“三防”体系，确保责任到人，措施到位。
三、高度重视，下大力气做好土地变更登记和确权发证工作
及时颁发林权证，是依法保障退耕农民合法权益、巩固退耕还林成果的基础。各地一定要在不断总结经验的基础上，采取得力措施，切实按照全国退耕还林工作会议和年度责任书的要求及时完成确权发证工作。要进一步规范林权登记发证行为。要按照《退耕还林条例》规定，依法办理土地变更登记手续，调整土地承包经营合同，坚决杜绝出现“一地两证”现象；要严格按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，公开发证程序和确权依据，反复公示申请登记的内容，接受群众监督，确保林权登记发证工作的质量。要把确权发证进度质量纳入工程管理绩效考核。各地县级以上林业部门要认真履行林权登记职责，明确工作机构和人员，加强人员培训，配备必要设备，保障所需经费。
四、严格管理，把国家政策补助足额兑现到位
要着重抓好3个环节。一要规范档案管理。退耕还林工程涉及千家万户，遍布山头地块，政策兑现期长，成果长期管护的任务非常艰巨。对此，各地务必要高度重视，配备责任心强、业务素质高的档案管理人员，并保持相对稳定；要对工程建设过程中直接形成的各种文字、图表、证卡、声像等材料实行集中统一管理，保证档案的完整收集、规范整理和安全保管；切实加强对基层档案管理人员的培训，大力提高县、乡两级档案管理人员的业务素质；大力推广应用退耕还林工程管理信息系统，提升档案管理的信息化水平。二要严格检查验收。要强化对检查验收工作的领导和监督,确保三级检查验收制度执行到位，确保检查验收结果真实可靠。县级自查结果是政策兑现的直接依据。要从维护中央巨额投资效益出发，认真组织开展好县级自查工作，同时不定期对县级自查工作进行专项检查，一旦发现在县级自查中弄虚作假、伪造数据的，要一查到底，对出现严重问题的工程县，林业项目和资金要坚决调控，对违纪违规人员要严肃处理。三要及时兑现政策。严格执行有关法律、法规，强化项目和资金管理，确保资金安全运行。加快退耕还林资金拨付进度，减少资金滞留时间，严禁挤占挪用，确保专款专用和及时到位。加强对退耕还林工程建设资金拨付和使用情况的监督稽查。规范兑现程序，执行退耕还林公示制度，禁止冒领、克扣。政策兑现过程中严禁搭车收费、随意抵扣、变相兑付等行为，严禁村、组代签代领，确保将钱粮如数兑现到退耕农户，坚决维护农民利益，取信于民，确保退耕还林政策落实到位。
五、落实配套措施，切实帮助退耕农民解决好长远生计
巩固退耕还林成果，必须落实好各项配套措施，切实解决好退耕农户的吃饭、烧柴、增收等长远生计问题。要积极协调并主动配合有关部门认真贯彻落实《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》，确保各项配套措施落实到位。配套措施的落实，关键在县一级。各地要认真按照国办《通知》要求，落实县级人民政府的责任。要结合当地实际，把国家现有用于基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、禁牧舍饲等项目资金与退耕还林工程紧密结合，用在真正需要解决问题的地方，用在刀刃上，真正发挥巩固成果的作用，真正实现这一政策的目的。还要结合社会主义新农村建设，统筹安排扶贫开发、农业综合开发、水土保持、小流域治理等项目资金，创造性地开展各种配套措施建设。今后，退耕还林必须在基本口粮田、吃饭问题等配套措施已落实的地方推进，没有留足基本口粮田的地区、配套措施落实不到位的地区、成果巩固有问题的地区，一律不得再安排新的任务。
六、强化责任，确保退耕还林工作健康推进
退耕还林关系到广大退耕农民的切身利益。随着工程的深入推进，一些地区退耕还林案件呈多发态势，社会影响恶劣。防范工程建设中出现重大问题，确保健康推进，关键是落实责任。要通过责任书的签订和监督检查建立行政问责制。重点要落实好四个方面的责任：一要落实各级党委、政府的责任。国家对退耕还林工程实行省级政府负总责和各级政府负责制。按照“巩固成果，稳步推进”的总体要求，我局与各工程省区人民政府签订了年度工程责任书，各地要逐级分解落实地方各级人民政府特别是作为责任主体的县级人民政府的责任，加强考核和检查监督，协调解决好工程建设中的重大问题。二要落实林业主管部门的责任。负责退耕还林工程组织实施是《退耕还林条例》赋予林业主管部门的重要职责。各级林业主管部门要主动当好当地党委、政府的参谋，履职尽责，依法行政，不辱使命。要切实承担起作业设计、种苗生产供应、组织施工、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理、抚育管护等一系列职责和任务，严把设计关、种苗关、质量关和检查验收关，确保工程健康实施。三要落实各有关部门的责任。退耕还林是一项复杂的社会系统工程，是多部门共同承担的任务。要按照《退耕还林条例》和国务院有关文件的明确分工，在当地党委、政府的统一领导下，落实好发展改革、财政、粮食、农业、水利、西部开发等相关部门的责任，各司其职，共同推进。四要落实退耕农户的责任。要通过检查验收、兑现政策和确权发证等环节，落实好退耕农户的责任和权益，使之成为退耕还林成果巩固的直接责任主体和受益主体。五要加强监督检查和责任追究。要及时掌握实情，发现问题，认真整改，定期通报各地履行退耕还林目标责任制情况。要保持高度的政治敏感性，把群众的利益放到第一位，及时做好来信来访和案件办理工作，不得推诿、敷衍、拖延，对案件的查处和整改措施的落实要全程跟踪、及时通报。要畅通举报渠道，对任务分配情况、检查验收情况、政策兑现情况及时公示，并向社会公布举报电话、设立举报箱，接受全社会的监督。对退耕农户和社会各界人士关注和反映的热点和焦点问题，要及时进行调查核实，对查实的问题要限期整改，对相关责任人要依照党纪国法严肃处理。对整改不到位或弄虚作假、掩盖事实真相搞假整改的，要彻底查清、彻底纠正，从严追究有关人员的责任，绝不姑息。
各地区、各单位要组织干部职工认真学习胡锦涛总书记和温家宝总理的指示，深刻领会精神实质，紧密结合各自实际，研究制定贯彻落实的具体措施。要采取多种形式进行广泛宣传，尽快传达到基层，落实到退耕还林工程建设第一线。要及时将本地区、本单位贯彻落实情况向我局报告。


国际林业局
二OO七年三月十二日



【内容概要】
在继承人依《公司法》第76条获授股东资格时至股东资格确认完成时之间的相当长的一段时间里，原自然人股东拥有的股权处于一种无人行权的真空状态中，笔者称之为股权继承过程中的股权虚置。股权虚置期间一般包括“主体确认期间”和“显名确认期间”两个期间。尽管股东资格的继承乃为法定，无需公司股东会另行召开会议作出相关决议，但由于现实中的复杂性，股权失权及损害原自然人拥有的股权事件常有发生，对于股权虚置状态，就需要一些特殊规则予以规制，即在保证效率和交易安全的基础上，为有效地衡平个人利益和公司利益，须对股权虚置的“两个期间”予以合理确定，并对利害关系人在该“两个期间”的积极作为或者消极不作为的相关法律后果予以严格的法律规制。

【关键词】股权继承；股东资格；股权虚置；股东资格确认纠纷

2005年《公司法》第76条规定，自然人股东死亡后，在公司章程未作排除规定的情形下，其合法继承人可以继承股东资格。由于在自然人股东死亡时，如笔者拙文《股东继承是股东资格继承》所述，继承人继承的是股权中的财产权的当然所有权以及股权中的非财产权的获授资格。继承人要取得《公司法》上的、完整意义上的股权，尚需经历一个确认程序。无论是通过内部确认还是通过司法确认，在继承人依法获授股东资格时至股东资格确认完成时之间的一段时间里，原自然人股东拥有的股权处于一种无人行权的真空状态中，笔者称之为股权继承过程中的股权虚置。

对于“继承人依法获授股东资格时”，依拙文《股东继承是股东资格继承》的观点，应理解为继承开始时，即自然人股东死亡时；对于“股东资格确认完成时”，笔者以为应区分内部确认或者司法确认的不同情形，作不同的节点确定：

从股东资格的原始取得来看，2005年《公司法》规定的确认程序大体有五：一是发起人按照投资协议书认缴出资并履行出资义务；二是将发起人记载于共同制定的公司章程中并签署；三是记载于股东名册并依该名册行使股东权利；四是在工商管理机关予以设立登记；五是公司设立后向股东签发出资证明书。由于司法实践中，股东身份的确定，需以当事人能否提供相关证据予以认定。在前述主要确认程序中，可分析得出，过程形成的证据有两类，一是能够证明当事人认缴出资、已实际出资或者实际行使股权的实质证据；二是公司章程、股东名册、工商登记材料和出资证明书等形式证据。就各类证据与股东资格之间的联系而言，认缴出资或实际出资与股东资格有一定的联系，但非必然联系；行使股权与股东资格存在着必然的联系，但为具备股东身份之后的行为，是资格确认后的权利处分事项；公司章程的记载与股东资格有一定的联系，但非充分条件；工商登记只具有对善意第三人的证权功能，但不具备设权之效；出资证明书的签发与股东资格有一定的关系，但非必要条件；股东名册是建立公司与股东之间法律关系的依据，依2005年《公司法》第33条第2款规定，“记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张行使股东权利。”因此，从上述证据与股东资格的联系来看，结合商事活动的特点，完全可以得出这样一个结论，即：对于股东资格的确定标准，于公司内部应探求公司的真实意思表示；于公司外部则应着眼于权利外观而考虑商事登记的公示作用。

对于股东资格的继受取得，由于获授资格法定，对于实质证据的审查乃为继承资格的认定，而非股东资格的原始取得中的认缴出资或者已实际出资。在当事人提供证据能够证明其为原自然人股东的合法继承人或者在共同继承情形下被确定为股东资格的最终继承人的前提下，对于其股东资格的确认，就应比照股东资格的原始取得的确定标准予以认定。同时，参照适用《物权法》第28条规定，即“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”故对于“股东资格确认完成时”的认定，在内部确认的情形下宜确定为“继承人作为股东被记载于公司股东名册之日”；在司法确认的情形下宜确定为“人民法院责令公司向继承人签发出资证明书、将继承人记载于股东名册并办理公司登记机关登记裁判生效之日”。

有学者认为，股权继承过程中不存在股权虚置问题，继承人获授股东资格后即可享受股东权利并承担股东义务，公司为股东履行确认手续是其法定义务，不能以确认程序是否完成而限制继承人作为股东的身份从事相应的公司行为。对此，笔者不予苟同。理由有四：

首先，股东资格与股东的概念不能等同。2004年2月24日北京市高级人民法院《关于审理公司纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》（京高法发[2004]50号）第11条规定，股东资格是指继承人“取得和行使股东权利并承担股东义务的基础”；按照通常理解，股东是指在公司成立时向公司出资或在公司成立后依法继受取得股权，对公司享有权利和承担义务的人。显然，获授股东资格只是意味着产生了股权变动的原因，具备了成为股东的条件，使股东发生变更有了依据，但是，股权的变动和股东的变更却需要特定的行为和程序；而取得股东身份和地位，则是实现股东资格继承的结果，意味着具备股东资格继承的主体资格的继承人已经公司真实意思表示被接纳为其团体成员，从而进入了该团体内部，并可依其身份行使其权利和履行其义务。质言之，股东资格与股东是存在差异的区别性概念。

其次，股东资格的继承主体的确认问题是《继承法》的调整范围，待继承主体确认之后，才能涉及《公司法》有关股东资格的继承的适用问题。由于公司的其他股东没有识别股东资格的继承主体的义务，一般情形下也无识别之能力，当存在多个合法继承人时，如果多个合法继承人之间有合意，尚可容忍按其合意允许多个继承人行使股东权利；但如果多个继承人存在继承争议时，在允许继承人行使股东权利方面，就显然没有办法操作。而且，在合法继承人范围、股东资格的主体等争议未解决或确定之前，允许部分或全部继承人行使股东权利，无疑是将《继承法》的调整方式强加于《公司法》之上，并强行苛以公司的其他股东对该等继承人有审查识别和消极容忍的义务，不仅有违于法律适用的方法，而且僭越了股东的法律边界、导致了股东权利的滥用，也不利于维持公司的稳定性以及保障交易的安全。退一步言，即便不承认股东资格的继承主体确认时至股东确认程序完成时存在股权虚置的问题，但是，在共同继承的情形下，从继承开始时至股东资格的继承主体最终确认时，由于围绕着财产分割的债务分配、税负承担等一系列问题，股东资格的继承主体最终确认事项并非一天两天就能完成，股权虚置的状态同样持续存在。

再次，2005年《公司法》76条规定的“继承股东资格”，解决的是继承人关于股东资格的获授问题，并非解决股东权利真空的问题，按照2005年《公司法》的相关规定，如前述，无论是股东资格的原始取得，抑或是股东资格的继受取得，其股东资格都必须通过一定的手续或程序加以确认：除公司内部形成一致意思、履行相关实体义务和法定程序外，还需向工商登记机关办理登记。对于股东资格的继承，除公司内部记载于股东名册、公司章程以及签发出资证明书外，根据2005年《公司法》第33条第3款以及《公司法》第31条的规定，亦尚需办理工商变更登记。当具备股东资格合法继承的主体资格的继承人向公司申请股东资格确认不能时，该继承人还可依照《公司法司法解释三》第23条、第24条等规定向人民法院提起股东资格确认之诉、要求公司将其记载于股东名册等而取得股东的身份和地位。

最后，2005年《公司法》第20条规定，“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利”；第33条第2款规定，“记载于股东名册的股东，可以依股东名册主张行使股东权利”，第3款进一步规定，“公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人。”从上述规定，依法条文义，可得出这样一个基本结论：股东权利的行使是以股东身份的取得为前提条件，因此，具备股东资格的继承人，在股东资格继承尚未实现、取得股东身份前，允许其从公司外部直接进入公司内部，作为行使股东权利、履行股东义务的主体显然是不适格的。

基于私有财产所有权优先保护和股东资格继承的法定性的前提，在拙文《股东继承是股东资格继承》中，笔者认为，对于股东资格继承的取得时间应确定在继承开始时，即自然人死亡时。但现实生活中，自然人股东死亡后，由于各种原因，常常存在具备股东资格继承的主体资格的继承人尚未最终确定的情形。因此，结合上述分析，在具备股东资格继承的主体资格的继承人尚未最终确定的情形下，股权虚置期间一般包括两个期间：一是继承开始时至具备股东资格继承的主体资格的继承人最终确定时的期间，笔者谓之为“主体确认期间”；二是具备股东资格继承的主体资格的继承人最终确定时至公司内部确认或司法确认继承人为公司股东完成时的期间，笔者谓之为“显名确认期间”。对于“具备股东资格继承的主体资格的继承人最终确定时”的理解，应以公司收到共同继承人通过内部合意最终被确定为股东资格继承人的当事人提交的股东资格确认申请书之日（内部协商情形），或者公司收到继承人提交的人民法院确认股东资格的生效判决书之日（继承纠纷情形）予以认定。这是因为公司不是合法继承股东资格的裁判机关，不具备审查识别继承资格之能力和法定义务，而继承人负有及时通知公司并使公司知情的法定义务。需要指出和强调的是，由于因继承事项而获授股东资格的节点起始于自然人股东死亡时，故具备股东资格继承的主体资格的继承人最终确认后，其继承股东资格的效力当然溯及于“主体确认期间”，自始有效。强调这一效力的溯及力十分重要，因为它关涉到继承人在公司、其他股东或者第三人对原自然人股东所拥有的股权在股权虚置期间造成损害的情形下寻求救济时的原告诉讼地位的确立以及求偿权实现等诸多问题。

从理论上讲，股权虚置状态不会影响到继承人的股东自益权，而仅仅是股东共益权行使上存在障碍。但在实践中，没有共益权支撑的股东自益权显属无保障之权利，继承人只有以显名股东之身份行使股东的全部权利，才能维护自身的合法权益不受侵犯。因此，尽管股东资格的继承乃为法定，无需公司股东会另行召开会议作出相关决议，但由于现实中的复杂性，股权失权及侵害原自然人拥有的股权的事情时有发生，对于股权虚置状态，就需要一些特殊规则予以规制，即在维护公司稳定性、保障交易安全以及保证效率的基础上，为有效地衡平个人利益和公司利益，须对股权虚置的“两个期间”予以合理确定，并对利害关系人在该“两个期间”的积极作为或者消极不作为的相关法律后果予以严格的法律规制。这些都需要法律和司法解释予以明确。具体地说：

1、在“主体确认期间”，虽主体确认等民事行为主要受《继承法》调整，不涉及《公司法》的调整问题，但是，公司及公司的其他股东负有消极等待的义务，客观上存在《继承法》与《公司法》的衔接问题。为避免长时间主体确认的不确定性，导致严重影响公司的正常的生产运营或者使公司受到不利益，需要合理确定“主体确认期间”。在性质上，“主体确认期间”既非诉讼时效，亦非除斥期间，只是体现一种对私有财产所有权优先保护和股东资格继承的法定性原则的尊重，因此，对于“主体确认期间”的确定，不宜过长。

2、根据《公司登记管理条例》“第五章 变更登记”的相关规定，公司变更登记事项的，一般应自变更登记事项决议或决定作出之日起30日内向原公司登记机关申请变更登记。因此，参照适用之，同时考虑到“主体确认期间”，可参照上述规定确定“显名确认期间”。同时，为防止继承人拒绝、怠于或者因重大过失不及时向公司提出确认申请，避免公司的期限利益损失，也应对继承人向公司提交确认申请书的时间予以限定。对于因继承主体资格的确定争议向法院提起诉讼的案件，法院也宜本着效率的原则快审速裁。

3、如果自然人股东的多个继承人不能在“主体确认期间”最终确定股东资格的继承人的，又不提起诉讼的；或者具备股东资格继承主体资格的继承人无正当理由未能在规定时间内向公司提交确认申请书的，则应视为放弃股东资格的继承，由公司依股权转让或者股份回购规则办理为宜。

4、如果公司在“显名确认期间”拒绝或者怠于履行继承人的股东资格的确认义务，则具有股东资格继承的主体资格的继承人有权在该期限届满之日起根据《公司法司法解释三》第23条、第24条依法向人民法院提起诉讼，由内部确认向司法强制确认转换。同理，为避免原自然人股东拥有的股权处于长期虚置的状态，对于继承人提起司法强制确认的法定期限也不宜设置过长。同时，为体现效率，对于股东资格继承的司法强制确认之诉，在审理程序上可参照适用“确认调解协议案件”的特别程序，并参照适用2012年《民事诉讼法》第180条关于特别程序审限的规定。

5、在股权虚置期间，公司及公司的其他股东积极作为侵害原自然人股东股权的，依法获授股东资格的继承人在股东身份确认之后可提起侵权赔偿之诉；在继承人向公司提出股东资格确认申请书后，公司无正当理由拒绝或者怠于履行股东资格确认确认程序的，造成损失的，应承担赔偿责任，公司的其他股东、董事、高级管理人员或者实际控制人有过错的，应承担相应的责任。

作者简介：法学博士，北京市博金律师事务所专职律师，13810112545