也谈如何实现办案社会效果与法律效果的统一

钟伟苗


　　办案法律效果与社会效果的关系问题其实是一个十分复杂也十分重大的问题。说其复杂，是因为论者虽然很多，但是大多是统而言之的口号宣示，并没有一个明确清楚的定义。社会效果的范围有多大？社会效果评价的对象是什么？社会效果由谁来评价？社会效果的判断标准是什么？社会效果的取舍条件是什么？等等。很多情况下，同样的案件，同样的问题，论者的立场不同结论就可能不同，有的甚至会完全相反。例如，人民群众和办案部门认为贪贿犯罪案件查处越多，法律效果与社会效果就越好。而个别党政领导却并不这样认为，在他们看来，这样的案件查得太多，很可能会影响地方形象，影响投资环境，社会效果不可能好。说其重大，是因为这不仅仅是一个法律问题和方法问题，也是一个政治问题。中央和各级党委都明确要求要把办案的（政治效果）社会效果和法律效果统一起来。
　　如何正确理解并实现办案的法律效果与社会效果的有机统一，这是非常值得我们深入研究和探讨的大问题，具有十分重要的现实意义。笔者认为，应当把握好以下三点：
　　一要把追求办案法律效果与社会效果最大限度的统一作为执法活动的指导思想。实现法律效果和社会效果的有机统一，不是现在才提出的，也不是一个阶段性或临时性的要求，更不是今天才开始的司法实践。这是“为谁掌权、为谁司法、怎样司法”的根本性问题。随着我国经济社会的快速发展和人民群众法治意识的不断增强，人民群众对政法工作提出了一系列新要求、新期待，不仅要求政法部门处理案件追求案结，更要追求事了，从而在根本上化解矛盾纠纷，促进社会和谐。法律效果与社会效果应当是统一的。如果办案的社会效果不好，很难说有好的法律效果。反过来也一样，如果办案的法律效果不好，一般也较难有好的社会效果。因此，把法律效果与社会效果对立起来的观点和做法是不妥当的。这里既有认识问题，也有方法问题。例如，在当前的宏观经济环境下，办理涉企涉税案件，在严格依法的前提下，是采用放水养鱼式的办案方式可能不太会影响企业的生存发展，而如果采用杀鸡取卵式的办案态度，可能一下子使企业陷入困境，甚至可能倒闭。可见，同样的严格执法，但思路是否开阔，方法是否灵活，其达到的社会效果就是完全不一样的。我们要追求的就是在严格依法前提下最大最好的社会效果。但实践中有二种倾向值得引起关注：一是书生执法，机械司法，只求案结，不求事了，只会死搬硬套，不懂探求法的真谛，以为唯有这样才算严格执法。二是违背严格依法的前提，不管对什么案件均把一时一地的社会效果放在首位，以追求社会效果为名行执法违法或不当干预司法之实。
　　当然，实践中确实也经常会发生法律效果与社会效果暂时或局部的不统一的情况，因此，我们要追求的是两个效果之间最大限度的统一。如从办理故意伤害案件来说，检察机关该捕还是不该捕，该诉还是不该诉，该退补还是不退补，以及什么时候退补，什么时候改变强制措施，掌握什么时候调解最合适，什么时候起诉等等，都要因人因案而异。但标准只有一条：即既要严格依法，又要方法灵活有利于化解矛盾，努力实现当事人和谐和社会和谐为目标。如果我们的办案方法是千案一面，表面上是严格依法了，但怎么可能达到好的社会效果呢？又怎么能说这就是我们要追求的法律效果呢？
　　在对法律效果与社会效果关系的认识上要防止二个极端：一是看不到二者基本的一致性，认为一提社会效果就是不讲法律效果。这是非常幼稚的想法，因为法律总体上是为社会服务的。二是看不到二者暂时的或局部的矛盾性。这是非常天真的想法。因为从哲学上讲，矛盾是无处不在、无时不在的，事实上，二者之者在暂时或局部是经常发生矛盾的，因为法律具有概括性、抽象性和滞后性的特点。看不到矛盾就不可能想办法解决矛盾。因此，我们在办案的指导思想上，一定要时刻把法律效果与社会效果最大限度的统一作为出发点和归结点。
　　二要把探求法律的真谛和追求最大范围内、最长远社会效果作为追求法律效果与社会效果相统一的有效手段。我们追求法律效果，要求执法人员严格执法，但由于法律本身具有的概括性和抽象性特点，使得不少情况下对严格执法涵义的理解本身也存在不小的争议。如劳动法规中规定，在工作时间和工作岗位突发疾病在48小时内死亡的是工伤（认定工伤的情形之一）。在这里，48小时时间界限是确定的，但医院或亲属的行为却是不确定的，对伤者积极抢救可能会延长其死亡时间或不死亡，如果伤者突发疾病至死亡的时间超过48小时就不能认定为工伤；相反，如果伤者亲属主动放弃对伤者的积极治疗，伤者很可能会在48小时内死亡，而这却却是认定为工伤的情形之一。如果我们作工伤认定的行政部门机械执法，把前种情况一律不认定为工伤，就很可能会发生严重的道德风险。这样“严格执法”的社会效果是可想而知的，其法律效果也是无从谈起的。但是法律又必须有一个边界，否则就会没有准星。接上例，劳动和社会保障部于2004年11月1日作出劳社部函[2004]256号《关于实施工伤保险条例若干问题的意见》规定：48小时的起算时间以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。但我认为，对上述意见的理解仍是具有推敲空间的。我们不谈该意见的法律地位问题，对其内容我们仍要具体分析。如果病人的病在医学上通过积极的治疗措施有治好的可能，则48小时的计算时间起点应从医学确诊时起算。这样既不违反法律规定，又注重社会效果。其实类似这样的案例在实践中是不少的。事实上，严格执法与正确解释法律是不矛盾的。由于解释法律具有很强的专业性，因此，近年来产生了一门专门的学科，叫法律解释学。梁慧星教授《裁判的方法》一书虽然是民法解释方法论，但对我们从事其他法律工作来说也是具有十分重要的指导价值的。正确的法律解释过程就是我们探求法律真谛的过程。我们探求法律真谛是严格执法的基础，对于离开这个基础的死扣条文式的“严格执法”应予摒弃。同时，我们追求的社会效果应当理解为不是局部的在地方或部门利益背景下的社会效果，也不是暂时的在短期行为前提下的社会效果。我们追求的社会效果应当是在最大范围内符合公序良俗的符合最大多数人利益的符合最长远利益的社会效果。
　　三要把良法之治作为实现法律效果与社会效果相统一的最佳途径。曾被中央充分肯定的温州经济模式在崛起和发展过程中曾与当时法律上关于投机倒把的规定严重冲突，后来发现我们当时的这个法律是不适应当时的经济基础的，这样的法律只会严重地阻碍经济的发展。因此，这样的法律并非良法。如果这样的法律执行得越严格，那么对社会、对人民、对国家的危害性也会越大。并非良法的法律现在也还是存在的，可能数量也不在少数。如前段时间媒体上披露的“开胸验肺”事件就反映了当前在职业病认定方面的法律规定存在很大的不合理性。因此，我们追求办案法律效果与社会效果相统一，就要求法律本身应该是良法。法律的生命在于质量。如果说，改革开放之初，百业待兴，为尽快改变无法可依状况，推动了立法走上快车道的话，那么经过20多年的努力，新时期的立法所面临的是从实现有法可依到实现“良法之治”的转型。以人为本是科学发展观的核心，立法为民则是社会主义法律的灵魂。关怀民生、维护民权、民主立法等人本理念，已渐渐融入立法的灵魂和血脉。我们执法者应当充分认识到，一个良法之治的时代已经或即将来到了。良法本身就是在立法时充分考虑了法律效果和社会效果相统一的问题。因此，良法之治是实现法律效果与社会效果相统一的最佳途径。良法之治除了立法之外，还有待于建立相关的重要配套制度，如违宪审查制度等等。当然执法也是最重要的环节之一。
　　办案法律效果与社会效果的问题其实也是一个常说常新的问题，需要我们不断实践不断探索不断总结。对办案人员来说，这既是一个群众工作能力和把握政策法律的水平问题，也是一个工作责任性的问题，更是一个如何服务社会、服务经济的政治问题。

诸暨市检察院钟伟苗



江苏省扬州市人民政府


扬州市村经济合作社组织暂行办法


政府令第79号




《扬州市村经济合作社组织暂行办法》已于2011年11月21日经市政府第50次常务会议讨论通过，现予公布，自2012年1月1日起施行。

市长： 二O一一年十一月二十九日





扬州市村经济合作社组织暂行办法



第一条 为建立健全村级集体经济组织，稳定和完善农村家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展，推进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《江苏省农民专业合作社条例》、《江苏省农村集体资产管理办法》等有关法律法规规章，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的村经济合作社，是指在农村双层经营体制下，自愿联合、集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的社区性农村经济组织。

第三条 本市行政区域内村经济合作社的设立、分立、合并、运行、终止活动，适用本办法。

第四条 村经济合作社依法代表全体成员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。尚未设立村经济合作社的，村集体财产所有权暂由村民委员会行使。村集体所有的财产受法律保护，任何单位和个人不得侵占、私分、挪用和破坏。

第五条 村经济合作社应当遵守法律法规和章程，尊重和维护成员、村内其他经济组织的合法权益。

第六条 村经济合作社应当接受乡镇人民政府（包括涉农的街道办事处，下同）的监督，协助和配合村民委员会工作，为村级组织履职提供必要的经费，合理安排村公共事务和公益事业所需的资金。

村民委员会应当尊重和支持村经济合作社依法独立进行经济活动的自主权，保障村经济合作社及其成员的合法权益。

第七条 村经济合作社以其成员为主要服务对象，承担本社资产经营与管理、资源开发与利用、合作指导与服务等职能。

第八条 县级以上人民政府应当组织本级农村经营管理部门和其他有关部门及单位，依照有关法律、法规的规定，依据各自职责，在资金、税收、用地、交通、供水、供电等方面制定具体措施予以扶持，并为其提供必要的公共服务。

第九条 市、县（市、区）农村经营管理部门是本行政区域内村经济合作社的业务主管部门，负责村经济合作社设立、变更、注销登记前的审查，并监督指导村经济合作社依法开展活动。

乡镇人民政府受市、县（市、区）农村经营管理部门的委托，具体负责村经济合作社设立、选举、运行、终止的指导和服务工作。

县（市、区）工商行政管理部门是本行政区域内村经济合作社的登记管理部门，负责村经济合作社的登记管理工作。

第十条 设立村经济合作社应当具备下列条件：

（一）有符合本办法规定的成员；

（二）有符合本办法规定的章程；

（三）有符合本办法规定的组织机构；

（四）有符合本办法规定的名称和章程确定的住所；

（五）有符合章程规定的成员出资。

第十一条 村经济合作社成员以量化到其名下的村集体经营性净资产份额作为主要出资方式，也可以以货币出资。

设立村经济合作社应向登记机关提交经本村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意的量化到成员名下的集体经营性净资产份额出资方案或经乡镇以上农村经营管理部门核准的货币出资证明。

集体经营性净资产份额出资方案应当包括清产核资、股权设置、成员界定及股份量化等内容。

第十二条 设立村经济合作社，应当召开由全体设立人参加的设立大会或设立人代表大会。设立时符合本社成员条件的人为设立人。

设立人超过一百五十人的，可以召开设立人代表大会。设立人代表可由村民按每五户至十五户推选一名或由各村民小组推选。

设立人代表大会的代表人数不得低于设立人总数的百分之十；设立人超过一千人的，设立人代表人数占设立人总数的比例可以适当降低，但设立人代表人数不得低于一百人。设立人代表大会可以行使设立大会的职权。

设立大会行使下列职权：

（一）通过本社章程；

（二）选举产生理事长、理事、执行监事或者监事会成员；

（三）审议其他重大事项。

第十三条 村经济合作社章程应当符合法律法规的规定。章程应当载明下列事项：

（一）名称和住所；

（二）业务范围；

（三）成员资格取得、保留及丧失条件；

（四）成员的权利和义务；

（五）组织机构及其产生办法、职权、任期、议事规则；

（六）成员的出资方式、出资额；

（七）财务管理和盈余分配、亏损处理；

（八）章程修改程序；

（九）解散事由和清算办法；

（十）公告事项及发布方式；

（十一）需要规定的其他事项。

第十四条 符合本办法设立条件的村经济合作社可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得农民专业合作社法人资格。

第十五条 村经济合作社合并、分立、终止的，应当经成员大会或成员代表大会表决权总数的三分之二以上通过，报乡镇人民政府核准，并报县级农村经营管理部门备案。

村经济合作社合并、分立或者终止时，应当依法清理债权债务，并到工商行政管理部门办理相关的变更、注销手续。

第十六条 户籍在本村，符合下列条件之一的，为本社成员：

（一）应当享有农村土地承包经营权的成员；

（二）父母双方或者一方为本社成员的；

（三）与本社成员有合法婚姻关系落户的；

（四）因成员依法收养落户的；

（五）政策性移民落户的；

（六）符合法律法规规章和国家、省、市及本社章程有关规定的其他人员。

第十七条 因下列原因之一户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留成员资格：

（一）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官；

（二）全日制大、中专学校的在校学生；

（三）被判处徒刑的服刑人员；

（四）符合法律法规规章和国家、省、市及本社章程有关规定的其他人员。

第十八条 除本条例第十六条、第十七条规定以外的人员，履行村经济合作社章程规定义务，经本社成员大会或成员代表大会表决权总数的三分之二以上通过的，可以成为本社成员或者保留本社成员资格。

第十九条 村经济合作社应当编制成员名册，经公示无异议或者异议不成立的，报乡镇人民政府和县级农村经营管理部门备案。

第二十条 成员依法享有下列权利：

（一）十八周岁以上未被剥夺政治权利的成员享有选举权、被选举权和表决权；

（二）享有对本社集体资产承包经营的权利；

（三）享有本社章程和成员大会或成员代表大会决定的生产生活服务、盈余分配、土地征收征用补偿费分配、宅基地使用和各项福利的权利；

（四）享有民主监督管理的权利；

（五）法律法规规章和章程规定的其他权利。

第二十一条 成员应当承担下列义务：

（一）遵守本社章程；

（二）执行本社各项决议；

（三）维护本社的合法权益；

（四）法律法规规章和章程规定的其他义务。

第二十二条 成员大会是村经济合作社的权力机构，依照本办法和章程行使职权。

村经济合作社成员超过一百五十人的，可以按照章程规定设立成员代表大会，其代表人数不得低于成员总数的百分之十；成员超过一千人的，其代表人数占成员总数的比例可以适当降低，但代表人数不得低于一百人。

成员代表大会按照章程规定可以行使成员大会的部分或者全部职权。

理事长（理事会）是成员大会的执行机构，对成员大会负责。理事长、理事会成员由成员大会从本社成员中选举产生，依照有关法律、法规和章程的规定行使职权。理事长为法定代表人。

执行监事（监事会）是成员大会的监督机构，对成员大会负责。执行监事、监事会成员由成员大会从本社成员中选举产生，依照有关法律、法规和章程的规定行使职权。

理事会议、监事会议的表决，实行一人一票制。

第二十三条 理事长、理事会成员、经理、财务会计人员不得兼任监事。

第二十四条 成员大会或成员代表大会每年至少召开一次。有百分之三十以上的成员或成员代表提议或者执行监事（监事会）提议，应当召开临时成员大会或成员代表大会。

第二十五条 成员大会行使下列职权：

（一）修改章程；

（二）听取理事长或者理事会关于成员变动情况的报告；

（三）选举、罢免理事长、理事、执行监事或监事会成员；

（四）听取、审查理事会和监事会工作报告，撤销或者改变理事会作出的不适当决定；

（五）讨论决定重大财产处置、投融资、担保和生产经营活动中的其他重大事项；

（六）批准年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案，监督财务管理工作；

（七）章程规定的其他职权。

第二十六条 村经济合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。

召开成员大会或成员代表大会，须有三分之二以上成员或成员代表参加方为有效。成员大会或成员代表大会作出合并、分立、终止经济合作社的决议或修改章程等重大事项时，应当由成员大会或者成员代表大会表决权总数的三分之二以上通过；作出一般事项决定时，应当由成员大会或者成员代表大会表决权总数半数以上通过。

第二十七条 成员大会或成员代表大会决定的事项，不得与法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯成员人身权利、民主权利和合法的财产权利。

成员大会或成员代表大会决定的事项应当及时向成员公布，任何组织和个人不得擅自改变。

第二十八条 理事长（理事会）行使下列职权：

（一）召集、主持成员大会或成员代表大会，负责日常社务管理工作；

（二）拟订本社经济发展规划、生产经营计划和集体资产经营管理方案；

（三）组织重大投资项目可行性论证并提出投资决策方案；

（四）拟订本社财务管理制度、财务预决算方案、资产经营方案和盈余分配方案；

（五）执行成员大会或成员代表大会通过的决议。

第二十九条 执行监事（监事会）行使下列职权：

（一）监督本社章程的执行；

（二）监督成员大会或成员代表大会决议的执行；

（三）监督理事会的职责履行及日常工作；

（四）审查本社财务并向成员公布审查情况。

第三十条 村经济合作社参照执行《村集体经济组织会计制度》，并遵守有关财经法律法规。村经济合作社应当委托乡镇（街道）农村经营管理部门代理会计核算业务，但不得改变其资产所有权、使用权、审批权和收益权。

第三十一条 村经济合作社应当实行财务公开和民主理财制度，定期向成员公布财务状况。农村经营管理部门应根据《扬州市农村集体经济组织审计暂行办法》的要求，定期对村经济合作社财务进行审计监督。

第三十二条 村经济合作社及成员合法权益受到侵害时，各级人民政府应当依法处理；当事人可以申请人民调解组织调解，也可以依法向人民法院起诉。

第三十三条 任何单位和个人侵占、截留、私分、挪用、破坏村经济合作社财产，或违规向村经济合作社收费、集资、罚款、摊派的，由县级以上农村经营管理部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 村经济合作社示范章程，由市农村经营管理部门拟定，供各地参考。

第三十五条 本办法自2012年1月1日起施行。