山东省济南市人大常委会


济南市农村四荒资源开发管理条例
济南市人大常委会



（1998年9月16日济南市第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过 1998年11月21日山东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）

第一章 总 则
第一条 为加快农村四荒资源的治理开发和合理利用，改善生态环境，改变农业生产条件，促进农村经济可持续发展，保护四荒资源所有者与开发者双方当事人的合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称四荒资源（以下简称四荒），是指农村集体所有的荒山、荒地、荒滩、荒水。
本条例所称四荒开发，是指在不改变所有权的前提下，开发者依法取得农村集体所有的四荒使用权，并按合同规定用途治理开发和生产经营的行为。
第三条 凡本市行政区域内农村四荒的开发管理均适用本条例。
第四条 市农业综合管理部门是本行政区四荒开发主管部门。县（市、区）农业综合管理部门负责本辖区四荒开发管理工作。市、县（市、区）农业资源区划管理机构负责本辖区四荒开发的组织、协调、监督、指导等日常工作。
市、县（市、区）人民政府水利、林业、农业、计划、财政、税务、环保、土地管理等部门，按照各自职责，配合四荒开发主管部门做好四荒开发管理工作。
第五条 市、县（市、区）人民政府应当加强对四荒开发工作的领导，坚持防治水土流失的原则，制定四荒开发规划，鼓励合理开发利用四荒。
乡（镇）人民政府应当根据市、县（市、区）人民政府四荒开发规划，制定四荒开发利用计划，并具体组织实施。
第六条 四荒开发应当坚持公开、公平、公正、自愿的原则，实行开发与治理相结合，经济效益、生态效益、社会效益相统一。
第七条 对开发四荒取得显著成绩的单位和个人，由市、县（市、区）人民政府给予表彰奖励。

第二章 四荒使用权出让
第八条 村（居）民委员会可通过承包、租赁、拍卖等方式有偿出让四荒使用权，也可实行股份合作。对权属不清，存在争议的四荒，其使用权不得出让。
第九条 有开发能力的村（居）民、企事业单位、社会团体及其它组织和个人，均可以参与四荒开发。村（居）民享有四荒开发优先权。
第十条 承包、租赁、拍卖四荒使用权的期限最长不超过五十年。
第十一条 四荒使用权出让不包括地下资源、埋藏物和属国家所有的公用设施。
第十二条 村（居）民委员会应当成立有村（居）民代表组成的评估小组，评估四荒的承包费、租赁费、入股折价和拍卖底价，拟定实施方案，经村（居）民大会或村民代表会议讨论通过，报乡（镇）人民政府审核，县（市、区）人民政府批准后实施。
第十三条 以公开竞投方式出让四荒使用权，按下列程序进行：
（一）村（居）民委员会或乡（镇）人民政府或四荒开发主管部门公告四荒使用权出让方案；
（二）竞技者缴纳一定数额的定金后参加竞投；
（三）通过竞投、评审确定受让方后，即时签订合同。对其它竞投者于竞投结束后七日内退还其竞投定金；
（四）受让方在规定期限内按合同支付首次出让金后，持合同和出让金支付证明，由县（市、区）人民政府在十五日内，确定四荒使用权，核发证书。
以协商方式出让四荒使用权的，签订开发合同后，按前款第四项规定办理有关手续。
第十四条 以拍卖方式取得四荒使用权的，其出让金可以一次付清，也可按照双方约定分期支付，分期支付的，首次支付的金额不得低于应交出让金的百分之三十。
以承包、租赁方式取得四荒使用权的，其出让金可一次付清，也可分年度支付。
出让四荒使用权所收取的资金归农村集体所有。
第十五条 四荒使用权出让方和受让方应签订书面合同。合同书必须具备下列主要内容：
（一）四荒的位置、面积、四至和现状；
（二）四荒使用权有偿出让方式、用途、开发内容；
（三）使用期限；
（四）开发前和合同期满时地上物的处置；
（五）出让金数额及其交付方式和时间；
（六）双方当事人的权利、义务；
（七）违约责任；
（八）双方当事人协议的其他事项。
第十六条 四荒使用权出让合同订立后，当事人必须全面履行合同规定的义务，任何一方不得擅自变更或解除。合同不因承办人或者负责人的变动而变更或者解除。

第三章 开发者的权利与义务
第十七条 四荒开发者应遵守有关法律、法规和本条例，并负有保护自然资源和国家公用设施的义务。开发者在取得四荒使用权期限内，按照合同约定的用途和开发内容、享有治理开发和生产经营自主权，开发形成的财产归已所有。
第十八条 四荒开发者的合法权益和开发利用的成果受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
国家建设需要征用已开发的四荒，应按国家有关规定给予当事人合理补偿。
第十九条 在合同规定的使用期限内，对于实行承包、租赁和股份合作方式开发的，可以依法继承和转让。以拍卖方式取得使用权的，可依法享有继承、转让、抵押和参股联营的权利。
转让、抵押、参股联营须经出让方同意，由乡（镇）人民政府审核，报县（市、区）人民政府批准。受让方与第三方应签订合同，并按规定办理有关证书。
第二十条 开发者凭四荒开发合同和证书，享受下列优惠：
（一）自有收入起三年内免缴农业税和农业特产税，期满后，因不可抗力的自然灾害，可申请减免；
（二）农副产品加工项目经税务机关批准可免征企业所得税；
（三）电力部门优先安排供电；
（四）农业技术推广管理部门和服务机构优先提供优质苗木、良种、科技成果、农机、市场信息等社会化服务；
（五）城镇企业下岗职工和困难企业职工开发四荒的，按规定缴纳了基本养老保险费的，其过去连续工龄和缴费年限与其后的缴纳年限连续计算，到达退休年龄，享受基本养老待遇；
（六）非本市常住人口来济开发四荒，可按有关规定享受户口迁移、子女人托、入学等方面的照顾。
第二十一条 四荒开发主要用于下列用途：
（一）种植业、林业、畜牧业、水产养殖及其产品加工、销售；
（二）发展旅游业、观光农业；
（三）水利工程、农业机械服务；
（四）符合农业产业政策的其它项目。
第二十二条 四荒开发禁止下列行为：
（一）除第二十一条以外的第二产业、第三产业；
（二）25度以上的陡坡地开荒种植农作物；
（三）破坏植被、道路、农田水利设施和生态环境；
（四）掠夺式开发造成新的水土流失和资源破坏；
（五）违反有关法律、法规和农业产业政策的其它行为。

第四章 合同管理
第二十三条 四荒开发合同由乡（镇）人民政府管理，报县（市、区）四荒开发主管部门备案。
第二十四条 合同期满，双方应当依法办理合同终止手续，并注销有关证书。开发者需要继续使用的，应当在合同期满前一年按照本条例规定申请续期，在同等条件下享有优先权。
第二十五条 有下列情况之一的，允许变更或解除合同：
（一）当事人双方经协商同意，并且不因此损害国家利益和公共利益的；
（二）由于不可抗力的原因，至使合同无法履行的；
（三）因国家建设，开发的四荒被征用的；
（四）一方当事人在合同约定的期限内没有履行合同的。
第二十六条 合同一方当事人要求变更或解除合同的，应当以书面形式通知对方，对方应当在接到通知书之日起三十日内予以书面答复。
双方当事人就变更或解除合同应达成书面协议，报经乡（镇）人民政府和县（市、区）四荒开发主管部门备案，解除合同的应收回证书。协议未达成之前，原合同仍然有效。
因变更或解除合同，使另一方遭受损失的，除依法可以免除责任的以外，应当由责任方负责赔偿。
第二十七条 履行合同发生纠纷时，当事人依据有关法律、法规办理。

第五章 法律责任
第二十八条 村（居）民委员会及村民、其它单位和个人侵占、哄抢、破坏四荒开发成果的，应当赔偿经济损失。造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 违反本条例第二十一条规定的，由四荒开发主管部门责令限期改正，给予警告，并可处以一千元以上一万元以下罚款。
第三十条 有本条例第二十二条第（一）项行为的，由四荒开发主管部门会同有关部门责令停止违法行为，恢复原状。无法恢复原状的，责令予以经济赔偿，并可处以一万元以上三万元以下罚款。
有本条例第二十二条第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项行为的，由有关部门依法予以查处。
第三十一条 有下列情形之一的，由四荒开发主管部门、财政、物价、监察等部门按照有关规定予以查处：
（一）侵占、挪用四荒出让金的；
（二）向四荒开发者乱收费、乱摊派、乱罚款的。
第三十二条 对拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 四荒开发主管部门实施处罚时，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定执行。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的同级人民政府或上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议
也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条 四荒开发主管部门和其他有关部门的工作人员不履行管理职责、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十六条 本条例自公布之日起施行。济南市人民政府1995年10月24日发布的《济南市农村“四荒”使用权拍卖管理暂行办法》同时废止。



1998年11月21日
政府对国有企业的赔偿责任政府对国有企业的赔偿责任
曾磊


目前我国国有企业改革的方向是建立产权明确，权责分明，政企分开，管理科学的现代企业制度。这一制度的核心是按照“两权分离”的原则，确立并保障国有企业的独立法人地位。《全民所有制工业企业法》第2条规定：“全民所有制工业企业是依法自主经营，自负盈亏，独立核算的社会主义商品生产和经营单位。企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”由此可见，国有企业为独立法人，其对国家授予其经营管理的财产享有法人财产权，这已是不争的事实。但是，在现阶段的改革实践当中，对国有企业法人财产权的侵犯现象却较为严重。其中，那些来自国家行政机关（包括各级政府）的侵权行为，由于侵害方与受害方之间的特殊关系，往往披着合法的外衣，隐蔽性较强，危害却更为深远，而目前的相关法规对此却只强调对侵权单位的行政或刑事处罚，对受害国企的经济利益未能提供充分的保护和救济。因此，在现有法律框架内突出并强调行政机关对国有企业的侵权赔偿责任显得正当其时。
强调政府对国有企业的侵权赔偿责任，在目前的改革形势下，至少有以下几重意义：

首先，这有助于进一步确立和巩固国有企业的独立法人地位，促进国企发展。所谓企业的法人地位，就是企业以自己的名义享受法律赋予的权利，履行法定义务并承担法律责任的资格。在企业的合法权利受到侵犯时，法人资格就具体表现为以企业的名义请求司法救济的权利。因此，依法要求非法侵权的政府机关赔偿损失，是国有企业法人地位的应有之义和必然要求，承认和维护国有企业的法人地位，就必须赋予和保障其依法求偿的权利。

其次，要求国家行政机关对国有企业承担侵权赔偿责任，将有助于深化政府机构改革，促进政企分开，规范政府行为。社会主义市场经济要求政企分开，政府职能由微观管理向宏观调控转变，对国有企业经营管理的直接干预应由法律限制在最小的范围内。确立政府机关对国有企业的侵权赔偿责任，使其在作出干预国企运营的决策时面临经济风险（赔偿金），将能够更有效地遏止其对国有企业的非法、盲目的行政干预，而那些在合法受权范围内的必要调控，也将会变得更加审慎，更加科学，更加富有成效。

最后，政府赔偿责任的实行，有利于保持和提高国有企业的资信力和竞争力。国有企业是独立的法人，它“以国家授予其经营管理的财产承担民事责任”。企业的财产是其承担民事责任的物质基础，是对其债权人的担保，是企业信用的决定因素。如果国有企业的财产经常遭受政府机关的随意侵夺，事后又无法得到充分的赔偿，必将严重损害企业的偿债能力，降低其信用水平，从而吓退其他原有意与国有企业进行交易的市场参与者，大大削弱国企的市场竞争力。更严重的是，随着我国“入世”进程的加快，我国政府已声明不再对国有企业提供国家主权信用，国有企业的一切对外负债由企业自行承担，外国贸易商和投资者只能以国有企业本身的资产状况来评价和选择交易对象。在此情形下，行政机关侵权赔偿责任的豁免，损害的将不仅是众多国有企业，更可能是我国举足轻重的外贸事业。

强调政府对国有企业的侵权赔偿责任，一个重要原因是现有的立法并未能给受害的国有企业充分的救济。《全民所有制工业企业法》仅赋予国有企业请求行政机关撤销非法决定以及向上级机关申诉的权利，而实体性的救济措施只是对侵权机关的领导干部予以行政处分或刑事处罚。追究有关部门决策人员的行政和法律责任固然重要，有惩前毖后的作用，但是国有企业受侵害的是财产权利，其直接表现是财产的减损，只有停止侵害、返还财物、赔偿损失，才是企业最急需的、能直接维护其法人财产权的救济方式。

其实，政府对国有企业的侵权赔偿责任并非无本之木，其理论根据就在于“两权分离”原则。所谓“两权分离”即所有权与经营权相分离，对国有企业的财产，国家保留所有权，企业则被授予经营管理权，后者的内容包括占有、使用、受益和在授权范围内的处分，统称为“法人财产权”。国有企业的法人财产权是国有财产所有权权能分化的结果，是从所有权派生出来的从属权利。作为一种财产权，它必然具有对世的排他性。对一般的法律主体，国有企业的法人财产权有绝对的对抗效力，无时间和范围的限制；对于由政府代表的国家来说，这种财产权具有相对的对抗效力，即受国家授权的期限和范围的限制。财产权是对物的权利，必须以具体的财产为存在基础。对其财产权因财产的减损而受侵害的国有企业，恢复权利的方法，就应该是回复补足其财产，这就不能排除损害赔偿的救济形式。国家对国有企业财产享有所有权的事实并不能免除其应向受害国企承担的赔偿责任。国家虽然是国有财产的所有人，但是与私人独资企业不同（私人企业主的财产与企业财产混同，企业不具法人资格），国有企业是独立的法人，其主体身份与国家相分离，国家充其量只是国有企业的股东。按照公司法原理，股东对其投入公司的财产仅拥有最终所有权，在公司解散或破产时有权请求返还剩余财产，而在此之前无权任意处分或撤回，否则须对公司赔偿相应损失。同理，国家既然承认国有企业在授权的期限和范围内对企业财产的法人财产权，不受非法侵犯和剥夺，就应该承担政府机关对国有企业的侵权赔偿责任。《国家赔偿法》第4条明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时非法侵犯公民、法人及其他组织的财产权且造成损失的，受害人有取得赔偿的权利。依此推论，国有企业对由政府机关造成的财产损失，也应有从侵害方取得赔偿的权利。

需承担赔偿责任的政府机关，根据《国家赔偿法》，包括直接实施侵害的行政机关及其上级授权机关。现阶段，国有财产的所有权由国务院代表国家统一行使，国务院授权国有资产管理局，以及县级以上政府确定的有关部门或机构对国有企业财产的经营管理实施监督。这些机关、部门是政府侵权赔偿责任的承担者。另外，行业主管部门（如各全国总公司），综合性管理部门（如环保、工商、审计等），如侵犯国有企业财产权，也须承担赔偿责任。至于具体的侵权行为，根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，主要有：超越、滥用管理权下达指令性计划并强令企业执行；干预企业投资决策权或审批企业投资项目有重大失误；以封锁、限制或其他歧视性措施，侵犯企业物资采购权或产品销售权；干预、截留企业的产品、劳务定价权；干预、截留企业进出口权，或者平调、挤占、挪用企业自主使用的留成外汇；干预企业分配形式决定权和劳动用工权；截留或无偿调拨企业留用资金；强令企业设立对口机构或非法对企业进行评比、考核、检查；对企业拒绝摊派进行刁难、打击报复；未按法定程序任免厂长、其他厂级领导或干预厂长对中层干部的任免权；其他侵犯企业合法权益的行为。

不少人对确立政府对企业（包括国有企业）、个人的侵权赔偿责任一直心存疑虑，一则担心有损政府形象，二则恐怕妨碍政府的正常运行，因为依据《行政诉讼法》，行政机关对公民、法人和其他组织的赔偿费用从各级财政列支。其实这种顾虑大可不必。我们正在建设法治国家，政府严格执法，带头守法，将大大有利于法制的完善和发展，同时推动政府机构改革，加快树立奉公、廉洁、高效的现代政府形象，这显然是对政府形象的提高而非破坏。西方法治国家的历史实践都不同程度地证明了这一点。政府用财政经费赔偿国有企业，更不可能导致政府“破产”、影响其职能的执行。须知我国政府是代表人民监督管理国有企业的，政府的经费主要来自国有企业上缴的利税，国有企业的利益最终是人民的利益，直接的是政府的利益，政府与国企互为唇齿。这样看来，政府赔偿受其损害的国有企业，实际上是对国有企业生产经营能力的恢复和支持，进而保证财政收入的来源。如果说赔偿金是一种成本，这笔成本比起国有企业因为屡遭侵夺而破产、倒闭、资产大量流失、工人大批失业所造成的对人民、对国家、及至对政府的无穷祸害来，简直是低廉得很，况且，随着政府职能的合理化，决策管理的科学化，这种支出必将越来越少呢。


作者：曾磊
单位：对外经济贸易大学法学院
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