在审判实践中，我们不时遇到土地承包经营权人与土地实际经营人不一致，土地承包经营权人持《土地承包经营权证》提起民事诉讼，要求土地实际经营人返还承包地并支付已经获得的粮食直补的情况。对于土地的实际经营人将其耕种的土地返还给土地承包经营权人，基本没有争议；对于土地的实际经营人应否向土地承包经营权人支付已经获得的粮食直补，却存在两种截然不同的观点。

　　第一种观点认为，土地的实际经营人应当向土地承包经营权人支付已经获得的粮食直补。理由是，土地承包经营权人对其承包的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；粮食直补是土地承包经营权人对其承包的土地依法享有的一项收益权利，该项权利应当归土地承包经营权人享有。第二种观点认为，土地的实际经营人不应向土地承包经营权人支付已经获得的粮食直补，应当依法驳回土地承包经营权人的该项诉讼请求。理由是，粮食直补是实际种粮农户享有的一项专属权利，其他非种粮农户均不得享有该项权利；土地承包经营权人虽然对其承包的土地享有经营权，但其并非真正的种粮农户，没有资格享有粮食直补。

　　笔者同意第二种观点。理由如下：

　　1．承包地的收益并不包括粮食直补。我国《农村土地承包法》第十六条规定：承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。我国《物权法》第一百二十五条也同样规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《农村土地承包法》及《物权法》虽然均规定了土地承包经营权人对其承包的土地享有收益的权利，但这里所指的收益并不包括粮食直补在内。承包地的收益包括土地承包经营权流转取得的收益及承包地被征收、占用获得的补偿两个部分。根据《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权的流转方式为转包、出租、互换、转让等方式。因此，土地承包经营权流转的收益包括转包费、租金、转让费等。根据《物权法》的相关规定，承包地被征收、占用获得的补偿，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。土地承包经营权流转取得的收益及承包地被征收、占用获得的补偿，依法应当归土地承包经营权人所有，任何组织和个人均不得擅自截留、扣缴。通过以上分析不难发现，承包的收益中没有粮食直补这项权利。

　　2．粮食直补是实际种粮农户享有的一项专属权利。粮食直补，是对实际种粮农户的直接经济补贴。国务院于2004年5月23日发布的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发【2004】17号）明确指出：从2004年起，全面实行对种粮农民的直接补贴；直接补贴的标准，按照能够补偿粮食生产成本并使种粮农民获得适当收益，有利于调动农民的种粮积极性，促进粮食生产的原则确定；直接补贴的对象是主产区种粮农民；直接补贴的办法可以按农业计税面积补贴，可以按计税常产补贴，可以按粮食种植面积补贴，可以同种粮农民出售的商品粮数量挂钩；直接补贴资金要真正补到种粮农户，确实起到促进粮食生产和增加种粮农民收入的作用，保证种粮农民得到实惠。从以上规定可以看出，粮食直补是实际种粮农户享有的一项专属权利，其补贴对象是实际种粮农民。

　　3．粮食直补不同于退耕还林补贴。国务院于2002年12月14日公布的《退耕还林条例》第三十五条规定：“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”该条例将退耕还林补贴的享有主体确定为土地承包经营权人，将补贴项目规定为补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费三个方面。由此可见，粮食直补的享有主体、补贴项目不同于退耕还林补贴。另外，粮食直补的发放客体也不同于退耕还林补贴的发放客体。粮食直补的发放客体是基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准且不会造成水土流失的耕地；退耕还林补贴的发放客体是水土流失严重，沙化、盐碱化、石漠化严重，生态地位重要、粮食产量低而且不稳定的耕地。因此，在确定粮食直补的享有主体时，不能参照《退耕还林条例》第三十五条的规定，将粮食直补提供给没有实际种粮的土地承包经营权人。需要说明的是，在退耕还林实践中，存在不少土地实际经营人参与种苗造林而土地的承包经营权人未参与种苗造林的情况。如果将种苗造林补助费提供给没有参与种苗造林的土地承包经营权人，这显然对参与种苗造林的土地实际经营人是不公平的。笔者认为，粮食直补的性质近似于种苗造林补助费，两者的享有主体应当均是土地的实际经营人，而非没有经营土地的土地承包经营权人。只有这样，才能调动种粮农民和种苗造林农户的积极性，有利于促进粮食生产和生态建设的发展。

　　综上所述，土地承包经营权人虽然对其承包的土地享有经营权，但其并非真正的种粮农户，没有资格享有粮食直补；粮食直补不同于退耕还林补贴，该补贴是实际种粮农户享有的一项专属权利，其他非种粮农户均不得享有该项权利。

　　（作者单位：内蒙古自治区察哈尔右翼后旗人民法院）
财政部


财政基本建设支出预算管理办法

第一章 总则
第一条 为了建立健全财政基本建设支出预算管理体系，强化财政基本建设支出预算的管理与监督职能，加强宏观调控，提高财政基本建设资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）及有关法律法规，特制定本办法。
第二条 财政基本建设支出预算是各级政府预算的重要组成部分。对其管理的职权、收支范围、预算编制程序、预算的审查和批准、预算的执行、预算的调整、决算、监督及法律责任，必须依照《预算法》及《实施条例》的规定执行。
第三条 中央财政基本建设支出预算（以下简称中央预算）由中央各部门（含直属单位，下同）的基本建设支出预算组成。中央预算包括中央对地方补助的基本建设投资。
第四条 地方各级财政基本建设支出预算（以下简称本级预算）由本级各部门（含直属单位）的基本建设支出预算组成。地方各级财政基本建设支出预算包括上级政府对下级政府补助的基本建设投资。
第五条 各部门基本建设支出预算原则上要按照本部门所属基本建设项目建设单位编列。
第六条 各级财政用于基本建设投资的支出，都要纳入基本建设支出预算管理。
第七条 各级政府财政部门依据财政基本建设支出预算拨付基本建设资金。

第二章 基本建设支出预算编制及范围
第八条 基本建设支出预算资金来源包括：本级财政根据当年可用财力安排的财政预算内基本建设投资（含财政专项基本建设投资）；年度预算执行中动用机动财力追加的基本建设投资；上年结转本年继续使用的基本建设投资；上级财政专项补助的基本建设投资以及纳入财政预算管理用于安排基本建设的各项专项建设基金等。
第九条 财政基本建设预算支出范围包括：（一）农业、水利、林业、铁路、交通、通讯、电力、市政设施建设投资支出；（二）国防、教育、科学、文化、卫生、政法等社会公益设施建设投资支出；（三）经法定程序确定的其他建设投资支出。
第十条 财政基本建设支出，采取按一般预算拨款、核拨资本金、基本建设银行贷款财政贴息和基本建设事业费形式分类拨款的办法等。
第十一条 各级财政部门都要依照本年度财政可用财力及社会综合财力的预测情况，并结合基本建设单位项目完成进度及上年预算执行情况，编制本年度基本建设支出预算。
第十二条 各基本建设项目单位或项目单位的主管部门，要在每年的6月末根据国家产业结构和行业发展规划，由主管部门汇总后，向同级财政部门报送下一年度本单位或本部门的基本建设支出预算。各级财政部门每年要根据财力的可能确定本级基本建设支出预算的控制数。各主管部门向财政部门报送的本部门基本建设支出预算，要按基本建设项目编列。基本建设项目投资的资金来源中有其它投资来源的，要列明其它投资来源。下一级财政向上一级财政申请补助的基本建设支出预算，也要按基本建设项目编报和申请。

第三章 基本建设支出预算的执行
第十三条 各级政府负责本级财政基本建设支出预算的安排与执行，具体组织工作由本级政府财政部门负责。
第十四条 各级财政部门必须依照国家法律法规及有关财政预算管理规定，严格按程序拨付基本建设资金，加强财政对基本建设支出预算的管理和监督。
第十五条 凡由财政部门拨付的基本建设资金，必须相应成立基本建设支出预算，必须按照财政基本建设支出预算确定的建设内容和项目及项目建设的工程进度拨款。建设项目有其它资金来源的，财政部门要督促其它资金来源按相同的比例拨付到位。对不按规定用途使用或挪用基本建设资金的部门和单位，财政部门有权停止拨付财政资金。有关部门和单位要及时报送基建预算执行报表，以便财政部门合理掌握资金拨款进度，避免大量资金在基建部门和单位积压、沉淀。
第十六条 为保证财政基本建设支出预算所确定的基本建设项目的资金需要，防止由于建设项目施工高峰季节和大型设备集中采购等情况造成项目建设资金供给不足，影响项目建设正常进行，各级财政要按当年基建预算投资的5％设置基建设备储备资金。基建储备资金的使用和管理办法另行制定。
第十七条 各部门、各建设单位的基本建设支出必须严格按照财政部门核定的支出预算和规定的用途执行，严禁虚报冒领，高估冒算，变相挪用国家基本建设预算资金。
第十八条 各级财政部门的基建管理机构设立了专门基本建设资金帐户的，要对其进行严格的管理和核算监督。对由财政部门管理的基建资金实行统一调度和拨付。建设单位要根据财政部门的要求设置基本建设专户，按规定向财政部门请领资金并进行财务核算。
第十九条 基本建设预算资金的开户银行必须严格执行国家有关规定，及时、准确地办理基建资金的收纳和资金的拨付。未经财政部门许可，任何部门、单位和个人都无权动用或者以其他任何方式支配基本建设资金。
第二十条 各建设单位都要按照基本建设财务管理与会计核算的规定及时、准确地编审建设单位年度基建财务报表；各级财政部门要负责汇总审批财政基本建设支出年度决算。

第四章 基本建设支出预算的调整
第二十一条 基本建设支出预算的调整，是指经同级权力机构批准的当年基建支出预算在年度执行中，因特殊情况需要增加或减少时，而对原批准的基建支出预算所作的变更。
第二十二条 在年度预算执行中，如需要动用可用财力或上级部门需要追加基建支出预算时，本级财政要相应调整基建支出预算，并要及时追加地区、部门或单位的基建支出预算。
第二十三条 基本建设支出预算确定后，由于建设项目隶属关系发生变化，引起预算级次和关系变化的，应当在改变财务关系的同时，相应办理基建支出预算划拨。
第二十四条 各部门、各建设单位必须严格按照政府确定的预算收支科目执行基本建设支出预算。对不同基本建设支出预算科目间的调剂使用，须报经同级财政部门审核同意后方可调整。未经财政部门批准，任何地区、部门、单位或个人均不得自行调整基本建设支出预算。

第五章 基本建设支出预算的监督
第二十五条 各级财政部门要加强对本级财政基本建设支出预算的监督。对本级基本建设支出预算执行中出现的问题，要根据国家有关法律、法规及时采取处理措施。
第二十六条 各部门、各建设单位在预算执行中都要自觉接受本级财政部门的监督检查，要按照财政部门的要求，如实提供有关资料，真实反映实际情况，防止和纠正预算管理中存在的问题。
第二十七条 各级审计机关应当依照《中华人民共和国审计法》以及有关法律、行政法规的规定，对本级政府、本级各部门和下级政府基本建设支出预算的执行情况和决算进行审计监督。

第六章 附则
第二十八条 各级财政部门可根据本办法制定补充规定，并报送上级财政部门备案。
第二十九条 本办法由财政部负责解释。
第三十条 本办法自发布之日起执行。过去与之相抵触的一律按本办法执行。
附表：＿＿＿＿年财政基本建设支出预算汇总表（略）