上海市文化广播影视管理局


上海市文广局关于印发《<电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法>实施办法》的通知



各电视剧制作单位：

　　现将《<电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法>实施办法》印发给你们，请你们认真领会文件精神，严格遵照实施。

　　特此通知。 　　

上海市文化广播影视管理局　　
二ОО六年四月二十七日

《电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法》实施办法
　　第一条为加快推进电视剧产业发展，顺应构建文化市场需要，根据国家广电总局《电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），结合本市实际情况，制定本办法。

　　第二条本办法适用于电视剧（不包含电视动画片）的拍摄制作管理。

　　第三条停止实行电视剧题材规划审批制度，改为电视剧拍摄制作备案公示制度。

　　第四条上海市文化广播影视管理局（以下简称市文广影视局）负责本市的电视剧拍摄制作备案和报送国家广电总局公示的管理事务。

　　第五条报送备案的电视剧剧目应当是将开拍的剧目。尚在题材选择或剧本筹备阶段的剧目不要提前报备。

　　第六条电视剧制作单位应在每月20日之前将准备开拍电视剧的有关材料报送市文广影视局备案，市文广影视局广播影视处将对报送的材料作审核并将核准的剧目材料报国家广电总局公示。

　　第七条对经审核不予报备的剧目，市文广影视局在10个工作日内向申报单位发出书面通知。

　　第八条对获准报送国家广电总局公示的剧目，申报单位可在次月5日后的10个工作日内通过国家广电总局政府网站“电视剧拍摄制作备案公示”专栏了解报备剧目的公示情况。

　　第九条报备材料包括以电子文档和纸质两种方式填写的国家广电总局印制的《电视剧拍摄制作备案公示表》和1500字左右的剧情介绍。《电视剧拍摄制作备案公示表》可以从网上下载和复印。

　　第十条按原题材审批制度已获批准立项的剧目中已开拍的不需再报备，尚未开拍的仍需履行备案公示手续。

　　第十一条《暂行办法》实施后，电视剧拍摄制作机构的资质要求不变；重大革命和历史题材剧目的报批手续不变。中外合作拍摄剧目的报批手续不变。重大革命和历史题材剧目和中外合拍剧目获得批准后可办理备案公示手续。

　　第十二条内容涉及有关政治、军事、外交、统战、宗教、民族、司法、公安、教育、名人等特殊题材的，报备时应附有相关业务主管部门的意见。

　　第十三条电视剧剧目经国家广电总局网站公示后应开机拍摄制作。

　　第十四条经备案公示、拍摄完成的电视剧凭网上公示的下载打印件申请审查。未经备案公示的，或完成剧剧情与备案内容严重不符的，审查机构不予受理。

　　第十五条经备案公示的电视剧如需变更剧名、集数或制作机构的，均须重新履行备案公示手续。确有理由对剧目主要人物和情节作大幅度调整的也应重新履行备案公示手续。

　　第十六条电视剧拍摄制作备案材料统一交市文广影视局广播影视处，并同时将电子文档发送至zbs@scrft.com。

　　第十七条本办法自2006年5月1日起实施。


探求打击犯罪与保护人权的平衡点
—－刑事诉讼中当事人合法权益保护问题研讨会综述

林伟平


为深人探讨当前刑事诉讼中的热点、难点问题，进一步推动刑事诉讼法律的发展，增进业务交流和联系，由广东省法官协会、检察学会、警察学会和律师协会联合举办的首届"刑事诉讼中当事人合法权益保护问题"学术研讨会于2004年12月16日至17日在广东省广州市召开。会议收到论文300多篇，分别就刑事诉讼权利保护、刑事诉讼制度设计、刑事诉讼突出问题与前沿问题进行了深人的探讨与交流。现将研讨会的主要观点综述如下：
　　一、困境与困惑:在传统与现代的注视下前行
　　刑事诉讼中当事人合法权益的保护，不仅是刑事司法制度实现公平正义的基础，也是现代法治与文明的标志之一。我国1996年修正的刑事诉讼法及由此制定的司法解释和规则，在当事人合法权益保护方面取得了长足的进步。特别是十届全国人大二次会议把"国家尊重和保障人权"写人了宪法，标志着我国在人权保障领域进人了新的阶段。但由于一些国际公约公认的当事人权利仍未纳人刑事诉讼法司法保护范围以及司法水平、执法水平有待提高等因素的影响，我国刑事诉讼中当事人合法权益保护的范围及其保障程序仍然存在一些问题和缺陷。主要体现在以下四个方面。
　　(一)律师依法执业权利得不到保障。近年来，随着修正后的刑事诉讼法、刑法和律师法等法律法规的颁布实施，律师在刑事诉讼中的法律地位和职责发生了深刻的变化。但在司法实践中，律师参与侦查活动的范围受到法律、司法解释以及各种不成文的惯例限制，造成律师依法执业的权利得不到保障。首先是会见难。会见难是当前律师界反映最强烈的问题。有的侦查、司法机关制造种种借口无限拖延;有的借口涉密案件必须批准，不作安排;有的委托律师会见被监视居住的犯罪嫌疑人必须经过侦查机关同意;有的侦查机关严格规定会见时的律师不少于二人，且不分案件难易，一律派员在场，会见的次数、持续时间均由侦查机关控制等等，使会见流于形式。其次是调查难。法律虽然赋予律师申请调查权，但只有在审查起诉时才有权调查取证，并且申请权的行使在实践中基本上没有制度上的保障。同时，《刑法》第306条还专门规定了律师毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪及其刑事责任，使律师处于危险的境地与安全的地带之边缘，调查取证举步维艰。再次是质证难。我国的刑事庭审改革尽管引进了当事人主义诉讼模式，但却没有相应地设置庭前证据开示制度，并且证人出庭作证的比率极低，造成了律师在实践中遭到"证据突袭"的现象时有发生，诉讼从开始便在不公平的基础上进行。
　　(二)超期羁押边清边超。有的代表从超期羁押的外在表现，把其划分为显性超期和隐性超期。显性超期是指明显违背刑事诉讼法规定办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人进行的超期羁押。表现在:拘留后不按期提请逮捕、提请逮捕后不按期批捕、批捕后不按期侦结、侦结后不按期审查起诉、起诉后不按期审结等方面。隐性超期是指采取违反法律的手段，规避刑事诉讼法律的办案期限，以形式上的不超期掩盖实质上的超期羁押。表现在:随意提请批准延长期限、司法机关相互"借用"办案期限、滥用退回补充侦查规定、滥用发回重审规定。目前，对显性超期羁押的治理，已取得明显效果，但仍然存在着边清边超、前清后超的现象，而隐性超期羁押却依然严重地存在。
　　(三)刑讯逼供屡禁不止。刑讯逼供是封建纠问式诉讼制度的产物，我国法律虽然明文予以禁止，但在司法实践中并没有从根本上得到有效遏制。部分侦查人员在口供为线索收集证据的追诉欲望的支配下，经常使用威胁利诱，甚至是刑讯逼供的方法来收集有关线索，因刑讯逼供而导致犯罪嫌疑人伤亡的案件时有发生。经过对犯罪嫌疑人、被告人、公安司法人员、律师等有关人员的调查，几乎一致认为在侦查取证过程中普遍存在着刑讯逼供现象。
　　(四)被害人的合法权益受到漠视。我国刑事诉讼法赋予被害人当事人的诉讼地位，并规定了其在各个诉讼阶段的权利。但是，从刑事被害人当事人的诉讼地位来看，一方面，现行刑事诉讼法对其权利的规定与其地位不相适应;另一方面，其有限的权利得不到应有的尊重，使其陷入判决前得不到必要的慰藉、判决后得不到足够的赔偿的境地。主要表现在:一是被害人被当作证人对待，无权对案件的处理发表意见，与其当事人的诉讼地位极不相称;二是被害人依法获得诉讼代理的权利得不到保障，导致不能获得应有的法律帮助，影响了其实体权利的实现;三是刑事诉讼法虽然明确规定了人民检察院在审查案件时应当听取被害人及其委托人的意见，但却没有明确规定听取意见的方式、程序及不听取意见的后果，以致这一立法的积极意图难以实现;四是刑事被害人参与刑事诉讼的范围不够;五是被害人对一审法院未生效的判决不服时，无权提出上诉，而只能向检察院申诉，但此请求并不必然能够引起检察院的抗诉程序;六是不能对其遭受的精神损害提起附带民事诉讼，物质损害的赔偿又没有保障。
　 二、缺陷与缺失:从立法和司法的视角出发
　 当前，我国刑事诉讼活动中的当事人合法权益保护存在的种种问题，说明了现行的刑事诉讼法律对于人权保障尚不充分，它既表现在制度保障本身不充分，又表现在规定的保障性制度难以切实有效实施。
　 (一)受传统侦查价值取向的影响。长期以来，我国的侦查模式属于以职权主义诉讼模式为基础的完全"超职权主义"诉讼模式，诉讼结构缺乏科学性，侦查阶段只有控辩双方，缺少审判方。作为控方的侦查机关以强大的国家权力为后盾，几乎可以不受限制地行使各种强制措施和专门调查手段。如对于涉及当事人的通信自由和通信秘密的窃听、邮检等秘密侦查手段的采用，完全由侦查机关自行决定而不受任何外部监督。在司法实践中，有罪推定的封建残余思想依旧影响着一大批司法人员。有的司法人员不惜采用刑讯逼供、超期羁押等非法手段来获取实体真相。
　 (二)"如实回答"义务在立法上存在缺陷。反对自我归罪的特权是为防止刑讯逼供等暴力取证行为设置的一道制度屏障。我国刑事诉讼法不但没有赋予犯罪嫌疑人反对自我归罪的特权，反而明确规定了如实回答的义务。这与控方负举证责任的无罪推定原则相违背，在实践中也助长了刑讯逼供等暴力取证之风。
　 (三)立法上未明确禁止使用非法证据。刑事诉讼法第43条并未明文禁止使用非法收集的证据，而且高检、高法执行新刑事诉讼法的有关司法解释，对于非法证据的使用也仅以严重损害犯罪嫌疑人或其他公民的合法权益者除外。而"严重损害"的标准不明确，是否构成"严重损害"由司法人员自己判断，使非法收集证据的行为常常可以逃避法律的制裁。其结果是导致了司法人员滥用职权侵犯人权，破坏法治和人道主义原则。
　 (四)羁押制度存在着漏洞，异化为办案的附属工具。我国刑事诉讼法仅规定了拘留、逮捕、取保候审、监视居住等强制措施，并没有专门的关于羁押的规定。而拘留、逮捕等强制措施与羁押是有区别的。大多数的法治国家将拘留或逮捕作为强制犯罪嫌疑人、被告人到案的一种手段，仅是一种短暂性的措施，而羁押则为一种具有较长的持续性的法律状态。在对犯罪嫌疑人拘留或逮捕而强制到案后，如果认为有继续羁押之必要时，侦查机关必须向法院申请。而在我国，羁押成为采取拘留、逮捕强制措施后的当然后果，不具有任何独立性。
　 (五)缺乏庭前证据开示制度，使质证丧失了公平的基础。我国修正前的刑事诉讼法实行的是大陆法系国家的"卷宗移送主义"，但为了防止法官"先定后审"，修正后的刑事诉讼法将原来的全案证据移送改为主要证据复印件移送。由于法律缺乏庭前证据开示制度的规定，这既不利于庭审时主持控辩双方的质证活动，也不利于及时查清事实真相，容易造成诉讼拖延，致使当事人诉讼权利乃至实体权利都化为空中楼阁。
　　(六)权力监督的失衡与司法审查的缺失。在我国，公安机关和检察机关享有广泛的刑事侦查权和刑事强制权。刑事诉讼法对侦查行为规定了内部制约机制，在侦查程序设计上将拘留、搜查、扣押等强制措施的决定权交由公安机关行使，检察机关对于需要逮捕的犯罪嫌疑人也自行决定，实行内部审查制度，而非司法审查制度。由于缺乏法官介人侦查、控制侦查的司法审查机制，使侦查程序的结构行政化，完全在侦查机关的控制下运行。从司法实践来看，真正制约非法拘留、违法逮捕、超期羁押等现象产生的不是立法上对这些强制措施的规定，而是这些强制措施的审查制度。而作为监督强制措施的检察机关，在诉讼中也隶属控诉方，与犯罪嫌疑人构成了刑事诉讼程序中相互对抗的双方，故其检查、监督的公正性难以得到保证。
　三、公正与效率:刑事诉讼制度的重新建构
　公正与效率是刑事诉讼活动的两大价值目标。就我国目前状况而言，刑事犯罪形势比较严峻，治安压力大，各级司法机关的主要任务是打击犯罪，维护社会稳定和公民安全，刑事效率摆在优先考虑的地位，这种考虑符合实践需要，具有合理性。但从长远来看，刑事诉讼活动必须符合保障人权和控制犯罪的需要，体现司法公正和效率。
　(一)赋予犯罪嫌疑人沉默权。目前，我国学术界对是否引进沉默权制度存在着较大的分歧，归纳起来有三种观点:一是引进说，建议尽快通过立法程序，确立沉默权制度;二是否定说，认为在当前的治安形势下，不宜规定沉默权;三是折衷说，认为应当赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权，但应进行适当限制。参加研讨会的代表普遍支持折衷说。有的代表认为我国法律虽然没有明确规定沉默权，但已蕴含在立法中。如刑事诉讼法第93条规定:犯罪嫌疑人对于侦查人员提出的与案件无关的问题有拒绝回答的权利，可以看作是特殊沉默权的立法表现。在实践中已经有司法机关开始探索办理"零口供"案件。有的代表认为我国设立的沉默权制度，应当包括:(1)明示沉默权模式，即通过有关法律条文的具体规定对沉默权予以确认，包括明确告知规则、明确讯问时律师在场规则和明确违反沉默权后果规则;(2)默示沉默权模式，指法律条文虽未明确出现"沉默权"字样，但依据立法原意和宗旨可以推断出其隐含沉默权的内核，法律通过对被追诉者陈述的鼓励机制和保障机制使沉默权得以实现;(3)沉默权的例外，指在特定情况下或者特定案件(如贪污贿赂犯罪、有组织团伙犯罪等)中，如果被追诉者要求行使沉默权，法院有权做出对其不利的判决。
　(二)确立非法证据排除规则。我国现行立法对非法证据的效力态度是:第一，反对非法收集证据;第二，以司法解释的形式明确排除以刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等非法手段取得的言词证据。但由于法律对非法证据及其衍生证据的可采性未作规定，司法解释对非法证据的规定则缺乏可操作性，造成了在实践中存在缺陷和不足。随着我国民主法制建设的发展，借鉴外国有益经验，构建我国刑事非法证据排除规则，无疑是法律发展的最终方向。有的代表认为，要构建我国的刑事非法证据排除规则，必须综合考虑以下因素:一是应确立强制排除(或自动排除)和裁量排除相结合的模式，并根据具体情况作出一般原则和例外规定;二是要充分考虑法律文化传统、治安状况、人们的接受程度以及司法机关的执行能力等因素;三是根据各国的具体对策的演变和发展方向，特别是联合国有关文件中确立的标准，做出相应的规定;四是对与非法证据排除规则相关的其他制度进行补充和修改，形成体系。因此，有的代表建议:(1)将非法证据排除规则提升到宪法的高度加以界定;(2)修改刑事诉讼法第43条的规定，使之更加明确、具体和具有可操作性;(3)在司法解释中明确非法实物证据的排除规则及其例外情形;(4)确立衍生证据的可采原则;(5)制定《刑事诉讼证据法》或《刑事诉讼证据规则》。
　　(三)设立庭前证据开示制度。1996年修正的刑事诉讼法，对我国原来的以强职权主义诉讼模式进行了改革，形成了当事人主义特征的诉讼模式—控辩式诉讼模式。为使此种模式更好地实施，有的代表主张引人英美法系国家相配套的证据开示制度。其理由是:(1)在诉讼体制改革的背景变化中，辩方的作用日益加强;(2)公诉机关往往只复印对控诉有利的证据，甚至保留部分证据作为"秘密武器"，与改革初衷相违背;(3)面对律师在庭
审中的"证据突袭"，公诉方往往措手不及，只能请求延期审理，浪费诉讼资源;(4)能使公诉方了解到被告人是否存在无罪或罪轻可不起诉的证据，从而作出调整指控方向的决定;(5)对案情重大、复杂、证据繁多的案件，为控辩双方提供全面了解掌握证据对庭审质证予以充分准备的条件;(6)对不合格证据和法律文书起到过滤和提醒补正的作用;(7)有利于刑事附带民事诉讼部分调解的达成。据参加研讨会的有关专家学者透露，最高人民检察院、最高人民法院以及司法部联合制定的证据开示规则已拟于近期出台。在证据开示范围上，检察官将全部证据材料开示给辩护方，而辩护方则至少将无罪证据和自首立功证据开示给对方;在开示阶段，公诉机关做出起诉决定时应该进行证据的第一次开示，如有必要应在开庭前进行补充开示，补充开示应在法官主持下进行。
　(四)建立中国式的辩诉交易制度。刑事诉讼法修正以来，控辩双方在法庭审判中对抗程度大大增强，导致庭审程序复杂化，效率低下。针对这种情况，有的代表建议引人英美法系国家的辩诉交易制度，认为不论是从当事人的角度，还是从刑罚规律、刑事诉讼的目的等各个角度分析，辩诉交易制度都蕴含着其内在的重要价值，也是我国建立这项制度的内在动力。在我国的整个刑事法治过程中，从程序到实体，从定罪到量刑，从公诉案件到自诉案件，从立法到司法解释的各个环节，都有辩诉交易的表现形式。如诉讼程序上的简易程序和普通程序简化审，可以看作是英美法系辩诉交易制度的"变种";巨额财产来源不明罪隐含着双方交易的影子，可以认为是我国在立法上的辩诉交易;自首、立功以及"坦白从宽"的刑事政策，具有辩诉交易的色彩等等。因此，认为"我国未实行辩诉交易"是一个认识误区。在名称设计上，考虑到我国在法律渊源和司法制度设计与英美法系存在的差异，主张将我国的辩诉交易制度称为辩诉协商制度。
　(五)实行以保释为主、羁押为辅的制度。有的代表认为，我国当前诉讼制度下的高羁押率是超期羁押赖以生存的土壤，高羁押率造就了超期羁押。因此，羁押制度只有独立于拘留、逮捕等强制措施，才能化解超期羁押与办案期限之间的矛盾，即羁押制度单独设立后，办案期限可以延长，但羁押期限不随其自然地延长。针对建立羁押制度并不是一朝一夕的功夫，有的代表主张借鉴英国的保释制度，加强对取保候审、监视居住的监管力度，降低羁押率，减少超期羁押问题的机会。同时，实行羁押期限与办案期限相分离的制度和超期羁押的程序性制裁机制，这样才能解决我国非法羁押和超期羁押问题的根本所在。
　 四、分权与制衡:构建和谐法律共同体
　 国内外法治进程的经验表明，必须对国家权力明确地予以划分和限制，使国家权力只能在各自的范围内合法运作，同时使分立的各种权力互相制约，以保持权力之间的合理张力与互动平衡。
　(一)要合法合理地行使警察权。警察权力的实施，必须坚持合法、合理和适度的原则。为了做到合法合理地行使警察权力，警察机关必须建立公正文明、保障人权的行政执法机制。这一机制应建立在尊重公民的人格、尊严、自由、合理愿望、进取精神和财产权利的基础上。机制的每个环节都应注重尊重人权、维护人权。即使是对待违法者，也要充分尊重和保护他们的基本人权。要确保程序上的人权得以维护，执法行为的实施和强度应以影响当事人利益最小为原则。尤其是在采取关乎人的生命和自由的措施时，更要慎用手中权力。在我国，警察执法拥有较大的自由裁量权，这要求警察除了执法的审慎外，还要对合法性与合理性适度把握，避免权力的滥用。
　(二)强化检察监督权。我国的检察机关通过审查批捕、审查起诉的方式对侦查活动进行监督，具有事后监督的性质。这种监督因缺乏后续的制约措施而使得纠错机制难以健全。因此，有的代表主张进一步强化检察监督权，发挥检察监督在人权保障特别是程序性人权保障中的作用。首先要在监督方式上改变事后性监督和书面性监督为同步监督和直接监督并用，给予检察机关的侦查参与权;其次是要确立检察官对侦查人员及其侦查活动进行评价的制度，给予检察机关取舍证据的权力和确认违法侦查行为无效的权力;再次是要确立侦查人员的控诉辅助义务，在检察院提出公诉后，随
时依据检察机关的要求收集新的证据。
　(三)建立刑事司法审查制度。在我国的刑事侦查程序中应进一步贯彻权力制衡原则，在立足本国国情的基础上，建立具有中国特色的刑事司法审查制度。有的代表主张，在不改变我国现行法院体制的前提下和完善现行审前程序的基础上，在审判机关的立案庭设立刑事司法审查组和刑事司法审查法官，专门负责对侦查机关提请适用的刑事拘留和逮捕等强制措施的合法性进行司法审查。对于符合刑事拘留和逮捕条件的，由审前法官签发司法令状。为此，可以考虑取消检察院的批捕权力，保留其检察、监督公安机关侦查活动的权力。
　 (四)建立与侦查机关相分离的监所羁押制度。由于目前我国的看守所隶属于侦查机关，对讯问程序是否合法很难进行客观的监督，犯罪嫌疑人、被告人一旦被羁押，其权利往往无从获得保障。因为单从理论上看，将诉讼的一方完全置于另一方的控制之下，就已经违背了控辩平等的基本诉讼原则。从实践经验来看，侦羁合一的管理体制也确实构成了对犯罪嫌疑人基本权利的威胁。因此，使羁押场所与侦查机关脱钩，实行监所中立，不仅能有效地防止刑讯逼供，而且可以在被告人当庭翻供时为是否存在刑讯逼供提供可信的证明，解决非法证据的证明难题。
　(五)明确律师在侦查阶段辩护人主体地位。1996年修正的刑事诉讼法规定了律师在侦查阶段介人，但这种介人只是一种有限介人，律师扩大了的权利徒有虚名。造成这样局面的关键原因，是我国立法上没有明确律师在侦查阶段辩护人的诉讼地位。无论从理论上还是实践上来看，只有把侦查阶段律师的诉讼身份界定为辩护人，才能合理地阐释律师在侦查阶段发挥的职能作用。因此，有的代表主张在刑事程序一开始的侦查阶段，就必须最大限度地赋予律师的各种诉讼权利，包括秘密会见权、通信权、在场权、调查取证权和刑事豁免权，使处于弱势的犯罪嫌疑人在专业律师的有效帮助下，能够同强大的控方站在同一条起跑线上，平等地竞争。



（本文发表于《公安研究》2005年第2期）